Родительский Комитет

Тема: права человека, уполномоченный по правам человека, уполномоченный по правам ребенка

Судьба трех государственных правозащитных институтов в регионах России (извлечения)

В советское время, когда реальная власть была сосредоточена в структурах аппарата КПСС, а власть формальная, легальная — в системе Советов народных депутатов, сама концепция разделения властей рассматривалась как «буржуазная». Соответственно, не было и официальных инициатив по созданию структур типа Конституционного суда, а те специалисты в области государственного правления или конституционного права которые высказывали предложения о подобных инноваций, могли быть заподозрены в «уклонении от партийной линии».

Аналогичное, и, возможно, даже более настороженное отношение в официальных структурах СССР существовало по отношению как институту Уполномоченного по правам человека, так и к самой концепции естественных прав человека. Эта концепция, также отвергалась, как противоречащая марксистко-ленинской теории, все права человека, также как и само право, рассматривались лишь как результат деятельности конкретных законодателей, а качество их работы определялось направляющей ролью КПСС. Те же граждане, которые, тем не менее говорили о неких естественных правах человека, считались диссидентами, врагами существующего строя, их отправляли в тюрьмы и лагеря. Соответственно, в советское время и речи быть не могло о создании какого-то особого государственного института, главой целью которого была бы именно защита прав человека.

Оба обсуждаемых института объединяет также то, что они как правило не находятся в центре внимания как исследователей, так и заинтересованной общественности, основной интерес которых направлен на развитие таких демократических институтов, как парламенты, институт выборов, развитие многопартийной системы. Вместе с тем роль этих органов институтов «второго плана» также очень велика, именно они выполняют связующую, медиаторскую роль между основными факторами поля политики, обеспечивая связность политической системы, являясь важным фактором достижения фазы консолидации в процессе демократического транзита¹.

Важно подчеркнуть, что не только институт Уполномоченного по правам человека, но и институт Конституционного (Уставного) суда имеет самое непосредственно отношение к защите прав человека. Обстоятельства появления и юридическая основа Конституционного (Уставного) суда и Уполномоченного по правам человека имеют ряд общих черт. Само их существование вводится в рамках Федеральных Конституционных законов, однако вводится не на уровне долженствования, а на уровне возможности. Так, в статье 5 ФКЗ №1 «Об Уполномоченном по правам человека РФ» говорится «В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации"² . В ст. 27, п. 1 ФКЗ №1 »О судебной системе Российской Федерации« говорится: »Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации"³ . Оба этих конституционных закона были приняты практически одновременно в конце 1996 — начале 1997 гг., однако в ряде субъектов РФ (прежде всего республик) работа по созданию соответствующих институтов началась уже сразу после принятия Конституции РФ 1993 г., и даже раньше — первые Конституционные Суды появились в Республике Дагестан в декабре 1991 г., а в Кабардино-Балкарской Республике — в мае 1993 г., а первый УБЧ появился в Республике Башкортостан в 1996 г.

В отличие от этих двух институтов, институт Уполномоченного по правам ребенка имеет существенно более слабую законодательную базу. Он не закреплен ни в Конституции РФ, ни в Конституциях (Уставах) субъектов РФ. На федеральном уровне этот институт отсутствует полностью — нет ни каких-либо нормативных актов, ни реальной практики деятельности. Нормативную основу института Уполномоченного по правам ребенка мы можем найти только на уровне субъектов Российской Федерации, при этом от региона к региону существует сильный разброс в уровне такой базы — в одних регионах существуют специальные законы «Об Уполномоченном по правам ребенка» (Краснодарский край, …), в других — специальные статьи в законах «Об Уполномоченном по правам человека», в третьих — это Положения, утвержденные Указом (распоряжением) главу исполнительной власти региона.

Остановимся вначале кратко на динамике появления и распространения обсуждаемых институтов в субъектах РФ. Начиная с 1996 года каждый год в регионах России появляются новые Уполномоченные по правам человека. Если вначале этот прирост был невелик — по 1– 2 новых института в год, то затем в 2001–2003 гг наблюдался быстрый рост регионов, в которых был бы назначен Уполномоченный — в среднем по 6–7 регионов в ГД. Затем темп несколько снизился, однако все каждый год этот институт возникает в 2–3 субъектах РФ.

Для Конституционных (Уставных) судов в субъектах РФ отмечается существенно иная динамика их распространения в российских регионах. Быстрый рост числа регионов, в которых возникад этот государственный институт, наблюдался в начале 90-х годов, а далее, начиная с середины прошлого десятилетия, это рост существенно замедлился. Если же рассмотреть отдельно появление этого института в республиках в составе РФ (Конституционные суды) и в других субъектах (Уставные суды), то мы увидим еще большее различие — практически все Конституционные суды появились в начале 90-х годов, по несколько штук за год, а затем, с гораздо меньшей скоростью (примерно по институту за 3–4 года) стали появляться суды Уставные.

Для института Уполномоченного по правам человека ситуация иная: появление этого института в российских республиках, по крайней мере, не опережает его появление в других субъектах РФ, и можно говорить о близкой динамике для обеих групп субъектов РФ.

Для института Уполномоченного по правам человека характерна динамика, близкая как для республик, так и для других субъектов РФ. Прежде всего, федеральный аналог этого института начал действовать на основе соответствующего закона только в мае 1998 г, с назначением на этот пост О.О.Миронова. Таким образом, примера федерального уровня для субъектов РФ (за исключением года деятельности без серьезной нормативной основы С.А.Ковалева) для субъектов РФ фактически не было. С другой стороны, сам институт Уполномоченного по правам человека как российский аналог института Омбудсмана, был мало понятен большинству представителей региональной элиты. Потребовались годы распространения информации об этом институте, а также иные формы его продвижения, о которых пойдет речь далее, чтобы он поучил достаточно широкое распространение.

Как мы уже отмечали, институт Уполномоченного по правам ребенка пока не существует на федеральном уровне. Сама идея создания такого института в России возникла по сути извне, как реакция на второй периодический доклад Российской Федерации о реализации Конвенции ООН о правах ребенка (1999 г.). В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения этого доклада содержится требование о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и о формировании института Уполномоченного по правам ребенка.

Было решено начать с регионального уровня. Для отработки эффективной модели института Уполномоченного по правам ребенка с 1998 года Минтруд России совместно с рядом регионов и при поддержке ЮНИСЕФ начали реализовывать пилотный проект по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Такие должности были введены в Волгоградской, Калужской и Новгородской областях, а также в Санкт-Петербурге и Екатеринбурге. Во всех этих случаях фактически речь шла об особых сотрудниках администраций, действующих на основе Положений, утвержденных губернаторами областей или мэрами городов. Предполагалось, что со временем будут подготовлены законопроекта «Об Уполномоченном по правам ребенка в субъекте РФ», и на основе существующих Уполномоченных, действующих в составе администраций регионов, возникнет существенно более независимый институт, аналогичный институту Уполномоченного по правам человека.

К зиме 2007 года этот эксперимент прекратился в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и Калужской области. Зато получил развитие в других регионах России, в виде подразделения Уполномоченного по правам человека (Красноярский край, Саратовская область) или в виде независимого института, действующего на основе регионального закона (Краснодарский край и г. Москва). Отметим при этом, что все последние варианты возникли не как трансформация «Уполномоченных в составе администраций», а как новая инициатива, ответ на требование времени и использование уже опыта существующего института Уполномоченного по правам человека.

Итак, к январю 2007 года институт Конституционного (Уставного) суда существует в 15 субъектах РФ, институт Уполномоченного по правам человека — в 34 субъектах РФ, а институт Уполномоченного по правам ребенка, в той или иной форме — в 12 субъектах РФ. то есть второй из рассматриваемых институтов получил более чем в два раза более широкое распространение, чем первый, а третий — почти в три раза менее широкое, чем второй. Чем же может объяснятся такое различие?

Для ответа на этот вопрос используем здесь сформулированную в нашей работе⁴ на основе анализа распространения в различных странах института омбудсмана классификацию основных акторов этого процесса:

1. Индивидуальные факторы

   1.1. Представители академического сообщества - ученые-юристы и политологи
   1.2. Политики, видящие в нем полезную для своей страны (региона) инновацию
   1.3. Политики, видящие в институте хорошее место для собственной карьеры (вариант — «теплое место» для отставного чиновника)

2. Общественные организации, включая профессиональные ассоциации
3. Научные и университетские исследовательские центры.
4. Средства массовой информации
5. Фонды и другие грантодающие организации
6. Международные межгосударственные организации.
7. Для случая региональных омбудсманов — национальный омбудсман.

Рассмотрим прежде всего ситуацию с двумя институтами, имеющими федеральные аналоги. Начнем рассмотрение прежде всего с индивидуальных акторов. Проведенный нами анализ показывает, что представители академического сообщества - ученые-юристы и политологи в российском случае уделяли в своих публикациях институту Конституционного (Уставного) суда по крайней мере не меньшее внимание, чем институту Уполномоченного по правам человека (а скорее всего — и несколько большее)⁵.

Политики, как видящие в нем полезную для своей страны (региона) инновацию, так и рассматривающие новый институт как хорошее место для собственной карьеры, вносили свой вклад в развитие обоих институтов. Инициативы уже назначенных (избранных) Уполномоченных по правам человека, с одной стороны, и членов Конституционных (Уставных) судов, с другой, по развитию соответствующих институтов в иных регионах, если и имели место, то были не слишком заметны. Относительно чаще Уполномоченные и члены судов выступали в качестве экспертов и живого примера на семинарах и конференциях, посвященных развитию соответствующих институтов, организованных российскими или международными организациями.

Таким образом, на уровне индивидуальных акторов особых различий в уровне участия в процессе развития обсуждаемых институтов не наблюдается. Обратимся теперь к деятельности российских общественных организаций.

К сожалению, российские профессиональные ассоциации юристов либо иных специалистов не проявляли до сих пор какого либо интереса к проблеме распространения новых государственных институтов в другие регионы России. Отсутствуют пока в России и профессиональные ассоциации Уполномоченных по правам человека либо членов Конституционных (Уставных) судов.

Ситуация существенно меняется, когда мы переходим к рассмотрению участия в обсуждаемом процессе неправительственных организаций гражданской направленности, ставящих своей целью развитие эффективных демократических институтов (центров публичной политики)⁶. В случае института Уполномоченного по правам человека такая организация существует - это Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центра СТРАТЕГИЯ. Еще в 1997 году он принял активной участие в подготовке закона «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге», который был успешно принят. Далее он стал постоянным партнером Совета Европы по развитию этого института в других регионах России. За 1998–2006 гг. Центром были организовано и проведено более 30 семинаров-тренингов по развития этого института, около 10 межрегиональных конференций и восемь Круглых столов уже избранных Уполномоченных по правам человека. Каждому из этих семинаров предшествовала экспертная поездка сотрудников организации в регионы, проведение там публичных Круглый столов и неформальных встреч с политиками с целью развития там института УПЧ. В 2002–2004 году им был подготовлен и проведен Курс повышения квалификации сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, а позже - восемь семинаров-тренингов на базе конкретных аппаратов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. География этих семинаров и конференций — от Владивостока до Калининграда, от Мурманска до Махачкалы. Важно отметить, что партнером Центра и донором этой программы был не только Совет Европы, но и Правительство Дании, фонд Д. и К. Макартуров, Московское представительство Еврокомиссии. В рамках этой программы проводились исследования и экспертный анализ процесса появления и развития как обсуждаемого института, так и общественных правозащитных организаций в регионах России, которые были предметом обсуждения на семинарах и круглых столах, организованных исследовательским комитетом по проблемам прав человека Российской ассоциации политической науки.

Одним из важных аспектов работы СПб СТРАТЕГИИ было осознанное выполнение функции посредника-медиатора в процессе переноса института омбудсмана на почву российских регионов, обеспечивая эффективное «приживление» и «выращивание» инновационного ростка на отечественной почве. С этой целью, в частности, организацией приглашались эксперты Совета Европы преимущественно не из стран западной Европы, а из Восточной и из стран Балтии, как лучше понимавших специфику постсоветской ситуации. С другой стороны, в своей деятельности СПб СТРАТЕГИЯ всегда опиралась на опыт и советы своих региональных партнеров, которые существенно лучше петербургской организации понимали специфику ситуации, например, в республиках и краях Северного Кавказа.

В последние годы к процессу развития института УПЧ в субъектах РФ подключились также и другие неправительственные организации, такие, как Московская хельсинская группа, Институт прав человека и др.

Для случая второго рассматриваемого института определенным аналогом СПб центра СТРАТЕГИЯ могла бы служить автономная некоммерческая организация «Международный центр проектов и программ развития федеративных отношений и региональной политики», которая была российским партнером в целом ряде организованных Советом Европы семинаров, посвященных развитию Конституционных и Уставных судов в субъектах РФ. Вместе с тем эта организация, созданная в конце прошлого века при Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики с целью содействия развитию федеративных отношений, региональной политики и местного самоуправления в Российской федерации, занимается широким спектром проблем, связанных с развитием федерализма и местного самоуправления и среди перечисленных в одном из выступлений ее директора, С.Бастанжиевой семи основных направлений работы Центра Конституционные и Уставные суды не значатся⁷.

Кроме того, нам не известны какие-либо аналитические работы сотрудников этого центра и складывается ощущение, что его главной миссией является согласованное с различными структурами российской власти партнерство при проведении совместных конференций и семинаров с Советом Европы и иными международными организациями.

Федеральные аналоги обоих рассматриваемых институтов, бесспорно, предпринимают некоторые усилия по содействию их появлению в субъектах РФ, проводя семинары и круглые столы, а также направляя официальные письма главам администраций и спикерам региональных парламентов. Эти усилия, на наш взгляд, были достаточно близки по интенсивности как в случае Уполномоченного по правам человека в РФ, так и для Конституционного Суда РФ.

Международные организации, и, прежде всего, Совет Европы, проявляли и продолжают проявлять постоянное внимание как к тем, так и к другим институтам. Семинары Совета Европы по развитию института омбудсмана в российских регионах проходили в рамках программы поддержки юридической реформы в России, финансируемой Европейским союзом. Во второй половине 90-х годов эта программа осуществлялась Департаментом прав человека, а далее — Комиссаром Совета Европы по правам человека и его офисом. Основным партнером при этом в России была неправительственная организация — СПб центр СТРАТЕГИЯ.

Наряду с международными организациями активную роль в переносе новых демократических институтов играют и международные фонды. Вместе с тем фонды участвуют в подобных процессах лишь поддерживая деятельность других акторов, и прежде всего акторов, действующих внутри России. То есть первичным здесь является активность какой-либо российской неправительственной организации или конкретных ученых, которая в случае соответствия этой активности приоритетам фонда может быть им поддержана финансово. В случае института УПЧ такая организация нашлась, в случае Конституционных (Уставных) судов в субъектах РФ, пока, к сожалению, нет.

Таким образом, можно сделать предварительный вывод о том, что, по крайней мере, одним из важных факторов, повлиявших на более успешное развитие института УПЧ в субъектах РФ по сравнению с институтом Конституционных (Уставных) судов явилось наличие в первом случае неправительственной организации, осуществлявшей на протяжении почти десяти лет функции заинтересованного посредника-медиатора в процессе переноса обсуждаемого института на почву российских регионов. Такие организации, действуя как внимательные и осторожные центры публичной политики, влияющими как на ситуацию в регионе, так и на политику международных организаций-доноров, могут, как свидетельствует рассмотренный в работе опыт, снижать негативные последствия трансплантации и в целом обеспечивать переход от трансплантации к выращивания новых институтов.

Для случая Уполномоченного по правам ребенка мы также, как и для случая института Конституционного (Уставного) суда мы не видим какой либо заинтересованной в развитии этого института организации типа Центра публичной политики. Основными акторами продвижения этого института были ЮНИСЕФ и отчасти Минтруда и соцразвития. Однако их усилий в условиях отсутствия федерального аналоги института оказалось пока явно недостаточно.

Александр Сунгуров

Примечания:

1. О роли организаций — медиаторов в процессе консолидации демократии см. нашу работу: Сунгуров А.Ю.  Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России. .// Полис, 1999, 6, с. 34–48.
2. Федеральный Конституционный Закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Российская газета N 43–44, 04.03.97 ^
3. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». http://ksportal.garant.ru:8080/SESSION/S__ioRDNMP4/PILOT/main.htm ^
4. Сунгуров, 2005. ^
5. См., например: Морщакова Т.Г.  Конституционное судопроизводство на федеральном и региональном уровнях: реальность и перспективы. // Общественные науки и современность, 2003, 3, с. 73–81. Мамаев Р.Б. Конституционная юстиция в субъектах Российской Федерации (на примере Республик Южного Федерального округа). // Государство и право, 2003, №4, с.48–54.; Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 1999 г.). Под ред. М.А.Митюкова, С.В.Кабышева, В.У.Бобровой и С.Е.Заславского — М: Формула права, 2000. — 408 с.; Майоров А.Г.  Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ. // Вестник прав человека, 2000, № 1, с. 34–37.; Князькин С.А.  Омбудсмен в России: Международно-правовой анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации. — Казань: Стиль, 1999. — 76 с.; .Региональный уполномоченный по правам человека: опыт, проблемы, перспективы. Материалы международной конференции 27–29 октября 1998 г. — г. Екатеринбург, 1998 г. — 100 с. ^
6. См, например: Римский В.Л., Сунгуров А.Ю.  Российские центры публичной политики: опыт и перспективы. // Полис, 2002, 6, с. 143–150. ^
7. Бастанжиева С.А.Выступление на конференции Федерализм в России, Канаде и Бельгии: опыт сравнительного исследования, 17-18мая 2004 г., http://www.kazanfed.ru/actions/konfer8/29/ ^