Публикации - НП Родительский Комитет

Главная >> Публикации >> Защита прав детей в современной России: развитие института Уполномоченного по правам ребенка и ювенальной юстиции

Защита прав детей в современной России:
развитие института Уполномоченного по правам ребенка и ювенальной юстиции

В данном тексте мы ставим перед собой достаточно сложную задачу. Мы хотели бы рассмотреть развитие двух новых для России институтов: института уполномоченных по правам ребенка и ювенальной юстиции. Целью анализа является показать точки соприкосновения между развитием институтами и обозначить возможности продвижения ювенальной юстиции в деятельности Уполномоченных по правам ребенка.

В первой части мы уделим время истории развития института Уполномоченных по правам ребенка в России (УППР), отметим возможности и ограничения данного института как инструмента нормотворчества и защиты прав граждан, обозначим проблемные моменты, которые отмечают в сфере правосудия и профилактики правонарушений несовершеннолетних.

Вторая часть целиком посвящена развитию ювенальной юстиции в России. Но для того, чтобы говорить о возможном участии уполномоченных в развитии ювенальной юстиции, нам необходимо будет разобраться в том, какие подходы существуют в этой сфере, какие модели ювенальной юстиции нашли отражение в региональных экспериментах и какие существуют перспективы развития ювенальной юстиции в России.

Институт Уполномоченного по правам ребенка

История формирования и место в структуре политической власти

В разных странах существуют значительные различия в определение статуса, функций и сфер деятельности Омбудсманов¹. Соответственно, существует большое разнообразие в понимании того, что есть институт Омбусмана, какими он обладает полномочиями и в какой сфере жизни общества он осуществляет контроль. Тем не менее, можно выделить ряд общих черт в развитии института. Так, например, можно выделить общие закономерности в деятельности первых Омбусманов и в выборе приоритетных сфер, которые нуждались в осуществлении гражданского контроля.

Одним из инструментов изучения приоритетов в деятельности Омбусманов может быть появление специальных Омбудсманов, специализирующихся на осуществлении контроля над деятельностью государственных чиновников в одной сфере жизни общества или решении одной проблемы. Одним из первых возник институт специального Омбудсмана в военной сфере (Омбудсман по делам военнослужащих) в 1915 г. в Швеции. В Финляндии не было отдельной должности военного Омбудсмана, но военная сфера была определена в 1933–1945 гг. как приоритетная в работе финского Омбудсмана. В 50-х гг. в Норвегии и Федеративной республике Германия был введен институт военных Омбудсманов. В ФРГ — должность Омбудсмана по делам военнослужащих должна была стать дополнительным инструментом парламентского гражданского контроля над армией. В 1954 г. институт Омбудсмана был введен в Дании «для контроля гражданской и военной администрации государства»². Таким образом, острая социально-политическая ситуация в пост-военное время, массовый призыв и демобилизация, а также необходимость формирования демократических вооруженных сил актуализировала потребность гражданского контроля в военной сфере.

В 60-70е годы происходит смена приоритетов в деятельности Омбусманов и постепенный переход от военной сферы к социальной проблематике. Причина, по мнению экспертов, заключались в развитии «государства всеобщего благосостояния» (welfare state) и расширении социальных обязательств правительств стран развитых демократий. В 1967 г. в Швеции должность военного Омбудсмана была отменена и определены три сферы деятельности Омбудсмана юстиции: 1) надзор за судьями, прокуратурой, армией и полицией; 2) социальные проблемы, информация, пресса и образование; 3) остальные вопросы, касающиеся управления (транспорт, налоги, и т.д.). Подобные процессы произошли в других странах в Дании, в Великобритании и во Франции.

В дальнейшем социальные вопросы стали постепенно завоевывать все большее место в работе Омбудсманов. Также стали появляться специальные уполномоченные, которые концентрировались на работе с отдельной категорией граждан, наиболее уязвимых в правовом отношении. В рамках этого направления стал развиваться институт Омбудсманов специализирующихся на защите прав детей и контроле деятельности государственных структур в этой сфере. Подчеркнем, что в большинстве стран появление специальных Омбудсманов по правам детей не означало отмену института Омбудсмана общего профиля. Скорее наоборот, работа Омбудсмана общего профиля способствовала и обеспечивала необходимую поддержку развитию «детского направления».

В России институт Омбудсмана (Уполномоченного по защите прав человека) появился сравнительно недавно. Начав с 1994 г. институт интенсивно развивался и уже к 2006 г. в Российской Федерации действуют 34 региональных уполномоченных по правам человека. Наряду с развитием института Омбудсмана общего профиля стал развиваться институт специальных Омбудсманов — Уполномоченных по правам ребенка (УППР). Отметим, что это единственный тип специализированных уполномоченных, который развивается в России наряду с институтом уполномоченных по правам человека, что позволяет подчеркнуть актуальность данного направления для российского общества.

Создание института УППР было инициировано в рамках проекта Министерства труда РФ (Минздравсоцразвитие) и Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) в 1998 г. В рамках проекта были учреждены должности «детских» омбудсманов в 5 регионах: Екатеринбурге, Санкт-Петербурге, Волгоградской, Калужской и Новгородской областях⁴. Отметим, что ЮНИСЕФ с конца 90х и по настоящее время реализует обширную программу развития институтов защиты прав детей в России. Развитие института уполномоченного по правам ребенка в России названо одним из важнейших приоритетов ЮНИСЕФ на 2006–2010 гг. В данном случае инициатива фонда обеспечила первоначальную поддержку проекта и позволила в рамках региональных проектов создать базу и наработать механизмы для будущего развития института УППР в России. Активная роль международных организаций в создании института Омбудсмана общей специализации в поставторитарных странах отмечена в исследовании А. Ю. Сунгурова.

Опираясь рост числа уполномоченных по правам ребенка в российских регионах на 2006 г., эксперимент по созданию нового институционального механизма гражданского контроля обеспечения прав детей можно считать достаточно успешным. На 2006 г. уполномоченные по правам детей действуют уже в 15 регионах РФ и 3 уполномоченных работают на уровне отдельных городов.

Интенсивное развитие института Уполномоченных по правам ребенка в России может объясняться следующими причинами. Во-первых, развитие института является общемировой тенденцией. В последние годы этот институт активно развивается во всем мире (в 40 странах) при участии крупных международных организаций и фондов, а именно Детского фонда ООН и Программы развития ООН. Во-вторых, Россия в начале 90х гг. ратифицировала ряд международных документов по защите прав детей (Конвенция о правах ребенка 1989 г. и др.⁵), что выступило катализатором в обсуждении проблем детства, а также стало механизмом международного давления на изменение ситуации в РФ. В-третьих, одним из национальных приоритетов РФ последних лет стала проблема роста детской беспризорности и безнадзорности. Важность темы отмечена Президентом РФ в Послании к Федеральному собранию РФ (2004, 2005 гг.). Признание актуальности проблемы на высшем уровне государственной власти обеспечило символическую поддержку развитию института УППР, а также стало условием относительной открытости региональных структур к инновациям в данной области. В-четвертых, катастрофическая ситуация положения детей в РФ. Это предположение подтверждается многочисленными исследования и данными о положении детей в РФ, в том числе исследованиями гуманитарно-политологического центра «Стратегия». Среди опубликованных докладов уполномоченных по правам человека тема защиты прав детей в РФ является одной из приоритетных⁶. По официальным данным в России на 2005 г. 17 млн. детей (56% от общего числа детей) воспитываются в семьях, имеющих среднедушевой доход ниже регионального прожиточного минимума, свыше 3 млн. детей ежегодно становятся жертвами насилия в семье, растет число безнадзорных детей.

Однако перечисленные институциональные предпосылки, к сожалению, пока не привели к окончательной легитимации института Уполномоченных по правам ребенка. С момента создания и до настоящего времени деятельность «детских» Омбудсманов по большей части регулируется законодательством субъектов федерации, а в некоторых регионах Омбудсманам по правам детей приходиться работать на общественных началах. На сегодняшний день федеральный закон о статусе уполномоченного по правам ребенка отсутствует, что делает институт Омбудсманов по правам ребенка одним из многих экспериментальных проектов последних лет.

Половинчатое признание института и отсутствие законодательно оформленного статуса УППР на федеральном уровне послужило причиной того, что институт не в полной мере соответствует мировым стандартам. В большинстве случаев он встроен в структуры исполнительной власти⁷. В то же время, отметим, что близость Уполномоченных по правам человека к государственному аппарату является общей чертой поставторитарных стран⁸. Так, что в этом смысле статус уполномоченных по правам ребенка является скорее примером общего правила, чем исключением.

Принадлежность к структурам государственной власти приводит к нескольким последствиям. В большинстве регионов УППР назначаются главами администраций, губернаторами областей. С одной стороны, только главы администраций могут обеспечить достаточную административную и финансовую поддержку подобной инициативе. Поддержка главы позволяет продвинуть и принять на уровне субъекта федерации нормативно-правовые акты, определяющие статус и расширить полномочия уполномоченных по правам ребенка. Так, в г. Москва, Красноярский и Краснодарский края, Республика Саха (Якутия), Ивановская, Кемеровская и Самарская области работа уполномоченных по правам ребенка регулируется региональным законодательством. С другой стороны, такая система организации института УППР делает его зависимым от позиции главы администрации, «воли губернатора» по тому или иному вопросу⁹.

Встроенность в структуры исполнительной власти может осуществляться по-разному, как и разной может быть степень независимости от структур исполнительной власти. Большую степень независимости УППР получает в качестве отдельной структуры городской или областной администрации. Эта позиция позволяет уполномоченным со стороны оценивать работу государственных служб в сфере обеспечения прав детей. Вот как описывает свой статус Уполномоченная по правам ребенка в Красноярском крае: «Смысл состоит именно в независимости. Уполномоченный не должен подчиняться ни губернатору, ни мэру. Ни даже ведомствам или министерствам. Красноярск пошел по пути создания такого института в соответствии с мировыми требованиями. Я, не входя ни в одну ведомственную структуру, имею возможность проводить объективный анализ, видеть как бы со стороны, соблюдаются ли права ребенка…»¹⁰. Однако в некоторых случаях уполномоченные по правам ребенка не только не имеют независимости от структур исполнительной власти, но и встроены в структуры отдельных ведомств, что увеличивает опасность узковедомственного подхода в защите интересов ребенка.

На сегодняшний день можно предположить два варианта развития института УППР в России. Первый вариант — оптимистический — состоит в постепенном создании самостоятельной административной структуры Уполномоченных по правам ребенка, принятие федерального закона о его статусе и создание независимой административной структуры со своим штатом и отдельным финансированием. Второй вариант — пессимистический — поглощение УППР другими государственными административными структурами, занимающимися обеспечением и защитой прав детей. Отметим, что таковых структур несколько по действующему законодательству в отношении семьи и детей, что делает такой вариант развития событий вполне возможным. Хорошей иллюстрацией подобного поглощения представляет Санкт-Петербург. В Санкт-Петербурге Уполномоченный по правам ребенка в 2004–2005 гг. был прикреплен к администрации города и находился в структуре Комитета по труду и социальной защите населения. В 2006 г. в ходе административной реформы этот статус был передан начальнику Управления социальной защиты материнства и детства и семейно-демографической политики Комитета¹¹. То есть, дискурсивно статус уполномоченного по правам ребенка перестал существовать, был полностью вытеснен должностью государственного чиновника. Основанием послужило полное совпадение сфер деятельности чиновника Комитета по труду и социальной защите и уполномоченного по правам ребенка, по крайней мере, как эта должность понималась представителями государственных структур.

Конечно, пример Санкт-Петербурга может быть исключением, а не правилом, но можно предположить и обратное. Санкт-петербургский случай может представлять собой один из вариантов будущего развития института УППР в российских регионах, когда без кардинального изменения федерального законодательства, структура УППР будет постепенно поглощена самой государственной машиной или, что тоже возможно, исчезнет без отсутствия международной поддержки.

В то же время, петербургский случай показывает какой структурой может быть поглощен институт УППР, а именно структурами комитета по труду и социальной защите. Такое предположение обусловлено историей возникновения института УППР, механизмом рекрутирования современных уполномоченных и приоритетными сферами их деятельности. Так, большинство современных «детских» уполномоченных рекрутировались из сферы социальной защиты, иногда из сферы правосудия и образования. Опыт работы в социальных структурах (примеры Красноярска, Перми, Москвы и др.) позволял уполномоченным опираться на обширную сеть неформальных контактов, хорошо ориентироваться в сложной структуре учреждений и ведомств, работающих с детьми, быстро получить необходимую информацию и решить проблемы ребенка в сжатые сроки. В то же время опыт ведомственной работы в некоторых случаях приводил к тому, что деятельность уполномоченных концентрировалась на защите, прежде всего, социальных прав детей, а не всего комплекса правозащитных мероприятий. В результате возникала опасность дублирования уполномоченными функций государственных структур и конкуренции служб.

Ограничение внутриведомственного, социозащитного взгляда осознается самими уполномоченными. Приведем вновь пример из интервью Уполномоченного по Красноярскому краю: «Когда работала в органах социальной защиты, мы создавали центры социальной помощи для реабилитации беспризорников. Это огромный участок работы, но я пробивала узковедомственную задачу. Сейчас я вижу ребенка не с позиции конкретного ведомства, решающего конкретные задачи, а именно ребенка./…/ У нас же детьми кто только не занимается. Школа, милиция, поликлиники, органы опеки. И все живут сами по себе, согласованности никакой…»¹². Похожая позиция представлена в высказываниях многих уполномоченных. «Сейчас у нас, к сожалению, детьми занимается очень много структур — и Министерство науки и образования, и Министерство здравоохранения и социального развития, и МВД, но очень часто эти ведомства не могут договориться между собой, и в комплексе ребенком не занимается никто»¹³, отмечает уполномоченный по правам ребенка в Москве. Проблема отсутствия межведомственного взаимодействия в сфере семейной и детской политики отмечается в работах ученых¹⁴.

Стратегия системного и междисциплинарного подхода к обеспечению и защите прав детей является одной из самых востребованных в настоящее время. Хотя роль посредника требует значительных финансовых, административных и личностных ресурсов от УППЧ. В настоящее время ресурсы у «детских» уполномоченных ограничены. Но, тем не менее, мы считаем, что уполномоченные по правам ребенка наиболее подготовлены к координации усилий ведомствами. Также УППЧ, реализуя роль посредника, могут инициировать создание межведомственных институтов, комиссий, координационных советов, рабочих встреч между комитетами, обеспечивающими права детей.

Многие уполномоченные по правам ребенка осознают свою посредническую миссию и пытаются следовать ей в повседневной работе. Так, например, предложение московского уполномоченного по правам ребенка для решения проблемы межведомственного взаимодействия состояло в разработке и продвижении Национального плана в интересах детей, а также создании федерального органа, специализирующего на политике в отношении семьи и детей. На наш взгляд, эффективность данной стратегии можно поставить под сомнение. Конечно, национальный план в интересах детей нужен, но вместе с тем введение нового федерального органа может усложнить институциональную цепочку и не решить проблему взаимодействия. Возможно, в данном случае имеет смысл добиваться усиления полномочий Уполномоченных по правам ребенка как посредника. Правда, такой комментарий вновь возвращает нас к необходимости официального признания статуса Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне¹⁵. Другой вариант — это повышение неформального капитала, престижа Уполномоченных в отдельных регионах как представителя местного сообщества, обеспокоенного судьбами детей.

Проблемы профилактики правонарушений среди несовершеннолетних как направление деятельности УППР

Проблема межведомственного взаимодействия учреждений и ведомств актуальна для всех категорий детей, в том числе для детей, попавших в трудную жизненную ситуацию и оказавшихся в конфликте с законом. Эта сфера в российском законодательстве регулируется Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» №120, 1999 г. В соответствие с законом утвержден перечень учреждений и организаций, составляющих систему профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних. По закону как минимум 8 ведомств участвуют в системе профилактики: органы социальной защиты населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы здравоохранения, органы службы занятости, органы внутренних дел, органы по делам молодежи, общественные и религиозные объединения. НО, хотя система вроде бы выстроена, как отметила Е. А. Лахова, «положение дел фактически не меняется, система не срабатывает, детей мы упускаем»¹⁶.

В докладе Е. Лаховой на парламентских слушаниях о практике применения №120 закона были приведены данные о его многочисленных нарушениях. По данным Генеральной прокураторы РФ, которая проверила исполнение Закона, в 32 регионах обнаружены нарушения. Е. Лахова отметила, что только за последние четыре года число выявленных нарушений прав детей возросло почти в 2 раза. Каждое 4-е относится к работе органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Кроме того, прокурорская проверка реализации №120-го закона обнаружила больше всего нарушений в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП). Отметим, что в соответствии с Законом КДНиЗП являются основным координирующим органом системы профилактики. Однако, как неоднократно отмечали специалисты и сотрудники самих комиссий, на сегодняшний день структуры КДН не обладают достаточными ресурсами, ни властными, ни организационными, ни административными для полноценного осуществления возложенной на них координирующей функции.

Самой большой проблемой системы профилактики безнадзорности и преступности несовершеннолетних также является — отсутствие налаженного межведомственного взаимодействия. В результате в системе профилактики подростковой преступности наиболее «эффективно» работают органы внутренних дел, в работе которых чаще всего встречаются нарушения прав детей. Слабое взаимодействие наблюдается между «гражданскими» учреждениями (школой, медицинскими и социальными службами). Таким образом, посредническая роль Уполномоченных по правам ребенка очень востребована в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в частности налаживании механизмов взаимодействия между институтами образования, здравоохранения, опеки и социальной защиты.

Другим важным направлением работы Уполномоченных по правам ребенка может быть содействие инициативным проектам развивающих новые формы работы с детьми и семьей, предлагающих внедрение новых типов социозащитных учреждений. Эти учреждения должны быть ориентированы на оказание срочной социальной помощи, предлагать новые формы работы с семьями подростков. На наш взгляд, социозащитные учреждения открытого типа (приюты, дневные стационары, досуговые центры), службы по работе с семьей и детьми являются одним из самых эффективных методов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Эта точка отражает основные направления развития социальной сферы, признается экспертами, но редко находит поддержку у представителей государственной власти. Тем не менее, позитивные примеры есть. В частности, в «Концепции развития системы социальной защиты населения Санкт-Петербурга на 2006–2010 гг.» отдается приоритет новым формам работы с семьей и детьми¹⁷.

Уполномоченные по правам ребенка могли бы также выступить не только в роли посредников, но и стимулировать дискуссию в сфере профилактики и правосудия в отношении несовершеннолетних. Реактивная стратегия¹⁸ в деятельности уполномоченных чрезвычайно затруднена в этой сфере, поскольку закон о профилактике во многом декларативен, а механизм взаимодействия и функции отдельных ведомств прописаны размыто. Зачастую нет жалоб граждан, самих детей, а есть ощущение специалистов, что что-то не так в этой сфере. Это ощущение близко к категории ненадлежащее исполнение времен британской административной реформы. В Великобритании дискуссия о том, что есть надлежащее исполнение позволила улучшить работу органов исполнительной власти. Возможно, в российском случае будет эффективна та же стратегия. Дискуссия о надлежащем исполнении закона о профилактике безнадзорности и преступности среди несовершеннолетних позволит привлечь внимание государства и общества к данной проблеме.

Ювенальная юстиция в России.

Большинство уполномоченных по правам человека и уполномоченных человека в России и уполномоченных по правам детей отмечают важность развития института ювенальной юстиции. Их голоса не одиноки. Уже с 1991 г. вопрос о важности формирования особого правосудия в отношении несовершеннолетних обсуждался при разработке Концепции судебной реформы¹⁹. Создание специальных составов судов по делам семьи и несовершеннолетних было предусмотрено в числе мер по укреплению правовой защиты детства в президентском указе 1995 г.²⁰ Кроме того, Верховный Суд неоднократно заявлял о необходимости специализации судей по делам несовершеннолетних²¹. Были разработаны несколько вариантов законопроектов о ювенальной юстиции. Первый законопроект «О ювенальной юстиции» подготовлен Э.Б. Мельниковой и Г.Н. Ветровой в рамках президентской программы реализации судебной реформы в РФ. Второй законопроект — «Об основах системы ювенальной юстиции» разработан экспертами Российского благотворительного фонда «НАН» совместно с британскими коллегами. Третий — правительственный проект Федерального закона «Основы законодательства о ювенальной юстиции Российской Федерации» — разработан под руководством проф. В.Д.Ермакова.

За эти годы было множество конференций, семинаров, рабочий встреч, посвященных развитию ювенальной юстиции в России. С формальной точки зрения результат бурной 10-летней активности нулевой. Ни одна из инициатив до сих пор не была воплощена в законодательной практике — ни закона о ювенальных судах, ни закона о ювенальной юстиции до сих пор не принято. С другой стороны, ювенальная юстиция, не став законодательно оформленным институтом, воплотилась в серии региональных экспериментов. В результате на сегодняшний день в России не существует ювенальной юстиции как отрасли права, но существует большой дебат, круг специалистов и, главное, опыт региональных пилотных проектов по применению отдельных элементов ювенального суда на российской почве.

Однако прежде чем приступить к анализу достижений и неудач региональных экспериментов уделим немного внимания теории ювенальной юстиции разбираться в том, какую модель или модели ювенальной юстиции мы внедряем.

Основные понятия и модели ювенальной юстиции.

Дать четкое и лаконичное определение «ювенальной юстиции» довольно сложно. Впрочем, наверно также сложно, как и создать универсальное определение института Омбудсмана. Но также как и с институтом Омбудсмана можно выделить ряд общих характеристик, по которым можно опознать «ювенальную юстицию».

Ювенальная юстиция предполагает правосудие в отношении детей — «детскую юстицию». В данном случае выстраиваются параллель между словами «ювенальный» и «детский». «Детская юстиция» включает традиционно компоненты системы правосудия и, одновременно, предполагает переориентацию судебной власти «на социализацию молодых людей и обеспечения их будущего в качестве законопослушных членов общества»²³. Таким образом, ювенальная юстиция — это особая система правосудия для детей, включающая набор концепций, «схем влияния», норм для работы с несовершеннолетними правонарушителями²⁴.

Некоторые российские исследователи склонны определять ювенальную юстицию более узко. Так, профессор Э.Б. Мельникова выделяет следующие базовые принципы ювенальной юстиции: 1) преимущественно охранительная ориентация перед функцией уголовного преследования и наказания; 2) социальная насыщенность — использование гуманитарных знаний и практик в работе судьи; 3) индивидуализация судебного процесса — в центре судебного процесса оказывается не преступление, а личность несовершеннолетнего²⁵. В данном случае ювенальная юстиция насыщается принципиально новым реабилитационным содержанием и представляется как альтернатива уголовному правосудию карательной направленности.

Но нам ближе другая позиция. Согласно ей, концептуальное содержание и механизм реализации ювенальной юстиции могут различаться в зависимости от страны, политической системы, организации системы правосудия и исторического развития ювенальной юстиции. Для того, чтобы разобраться в этом многообразии мы перечислим несколько самых распространенных подходов и моделей ювенальной юстиции.

С точки зрения концептуального содержания в литературе выделяют три парадигмы ювенальной юстиции: 1) карательная парадигма, 2) реабилитационная парадигма (парадигма индивидуализации обращения) и 3) парадигма восстановительного правосудия²⁶. В карательной парадигме ювенальная юстиция строится по аналогии с организацией правосудия в отношении взрослых правонарушителей. Преступление совершается против государства, а уголовное наказание рассматривается как основной механизм реализации принципа «воздаяния по заслугам». Карательная парадигма на сегодняшний день доминирует в российской системе правосудия в отношении, как взрослых, так и несовершеннолетних.

В рамках реабилитационной парадигмы преступление рассматривается как знак нарушения процессов социализации подростка. Вмешательство суда, и, прежде всего, социальных служб призвано исправить социальное отклонение и применить воспитательные меры воздействия адекватные личностным проблемам и нуждам молодого правонарушителя. Реабилитационная модель ювенальной юстиция предполагает развитую систему социальных служб, широкое включение социальных работников в систему профилактики и правосудия в отношении несовершеннолетних. Социальная работа в этой парадигме рассматривается как один из основных инструментов предотвращения преступности и снижения рецидива.

В парадигме восстановительного правосудия коренным образом переопределяются принципы организации системы правосудия. Преступление рассматривается не только как нарушение закона и власти правительства, а как причинение вреда пострадавшему и обществу. Целью восстановительного правосудия является возмещение ущерба причиненного жертве, признание правонарушителем вреда от преступления и примирение между жертвой, преступником и сообществом, в котором они живут²⁷. С точки зрения экспертов, восстановительное правосудие является самым перспективным направлением, особенно в сфере правосудия в отношении несовершеннолетних²⁸. Следует подчеркнуть, что восстановительное правосудие определяется не только как идея — возмещения вреда жертве, но и как технология разрешения конфликтов и восстановления позитивных взаимоотношений между участниками конфликта. Поэтому нередко говорят о распространении отдельных элементов восстановительного правосудия — восстановительных программ или программ примирения, которые могут использоваться наряду с системой официального правосудия, либо могут быть задействованы в сферах далеких от официального правосудия, например, использоваться в школах, в социальных учреждениях, в локальных общинах и т.д. Тем не менее, в некоторых странах (в Новой Зеландии, Австралии) система восстановительного правосудия целиком воплотилась в системе ювенальной юстиции. В Россию идеи восстановительного правосудия пришли в конце 90-х благодаря активной деятельности представителей Московского Центра «Судебно-правовая реформа».

Однако вернемся к подходам и моделям ювенальной юстиции. В правоведении наиболее часто выделяют англосаксонскую и континентальную модели ювенальной юстиции²⁹. Модели выделяются с точки зрения различий в организации системы правосудия, роли судьи и типа правонарушений, которые находятся в юрисдикции ювенального суда. Суть англосаксонской модели менялась в разные периоды времени от карательной к реабилитационной. Реабилитационная модель ювенального суда предполагала значимую роль социально-реабилитационной работы и участие представителей социальных служб в судебном процессе, а также учитывался тип наказания несовершеннолетнего. Одной из разновидностей англосаксонской модели правосудия для несовершеннолетних может считаться u ювенальной юстиции. В шведской модели центральное место занимают службы социальных работников, которые не зависят от суда и полиции, и обладают большими полномочиями в защите прав и интересов ребенка. В Швеции социальные службы организованы на базе территориально-муниципальных округов. Социальные работники ведут ребенка с момента рождения или прибытия на территорию округа до его совершеннолетия.

Содержание континентальной модели определяет французская модель правосудия для несовершеннолетних. Во французской модели ювенальной юстиции судья является одновременно представителем правосудия и центральным звеном профилактической работы с подростком, что требует от него в равной степени юридических, социологических, психологических, педагогических знаний³⁰.

Перечисленные модели редко существуют в чистом виде, чаще встречаются их сочетания. Далее мы рассмотрим, каким образом они трансформировались на российской почве.

Региональные эксперименты: начало, развитие и результаты

В российских экспериментах нашли отражения несколько подходов и моделей ювенальной юстиции. В некоторых случаях одни модели сменяли друг друга, разработалось нечто специфически российское под влиянием региональных условий, специфики системы правосудия, политической ситуации и характеристик инициаторов экспериментов. Мы рассмотрим последовательно несколько региональных проектов: в Москве, Санкт-Петербурге, Ростове-на-Дону, Саратове и Перми.

Одними из первых начались эксперименты по развитию ювенальной юстиции в Москве и Санкт-Петербурге.

В Москве проект начался в 1998 г. Инициатором проекта стали российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании» (РБФ НАН) и Центр «Судебно-правовая реформа». Эти организации в тесном взаимодействии с московским представительством французской гуманитарной ассоциации «Экилибр» и в сотрудничестве с Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ) инициировали пилотный проект в Юго-Западном административном округе Москвы. В рамках проекта по ювенальной юстиции при Гагаринском районном суде Юго-западного административного округа была введена должность социального работника. Следует отметить, что одновременно на территории округа реализовывался проект по развитию реабилитационного пространства РБФ НАН, в рамках которого была создана специализированная социальная служба, «позволяющая совместить индивидуальное, личностное отношение к клиенту с привлечением ресурсов государства, социума в целом»³¹. Программа в Гагаринском суде действовала 2 года и была свернута в связи с окончанием финансирования. Позитивным результатом проекта стал «Юридический алгоритм деятельности социального работника по уголовным делам несовершеннолетних в суде», разработанный социальным работником (А. Грасенковой), сотрудником Центра «Судебно-правовая реформа».

В 1999 г. московский эксперимент получил дополнительное развитие. Началось сотрудничество Центра «Судебно-правовая реформа» с Черемушкинским районным судом г. Москвы, партнер проекта РБФ «НАН» (проект ЮНИСЕФ). В рамках данного проекта предполагалось привлечение социального работника и передача дел о преступлениях несовершеннолетних на программы восстановительного правосудия. С 2000 г. проект был поддержан организацией «Международная тюремная реформа» в рамках проекта «Восстановительное правосудие в России: технология взаимодействия общества и государства». В Черемушкинском суде эксперимент по ювенальной юстиции также продолжался 2 года и был свернут по окончании проекта в 2001 г.

Поскольку представители Центра «Судебно-правовая реформа» считали, что «дополнение суда только позицией социального работника (социальной службы) не обеспечивает тех целей, которые должны стоять перед ювенальной юстицией сегодня — спустя сто лет после создания первого «детского» суда»³², основное содержание московского эксперимента по ювенальной юстиции определяла идея внедрения инновационных форм правосудия, восстановительного правосудия, программ примирения в российскую судебную систему для несовершеннолетних. Тем самым, организаторы московского проекта хотели показать ограниченность реабилитационного, социозащитного подхода и обозначить новые пути развития »ювенального правосудия«. В этой связи участие социального работника и его фактически ключевое место на протяжении экспериментов 1998–2001 гг., рассматривалось организаторами как вынужденное обстоятельство. Социальный работник не только занималась социальной работой, подготовкой материалов для судьи, но и участвовала в подготовке программ примирения.

Несомненным достижением московского проекта стали многочисленные публикации по теме ювенальной юстиции и восстановительного правосудия. Центр «Судебно-правовая реформа» и Российский благотворительный фонд «НАН» до сих пор активно действуют как центры распространения информации, разработчики законопроектов, распространения методической литературы, являются организаторами семинаров и круглых столов в различных регионах России³³. Однако отметим, что опыт практических пилотных проектов по ювенальной юстиции в Москве достаточно ограничен. Эксперименты продолжались в общей сложности 3 года в рамках одного административного округа Москвы и были свернуты по окончании финансирования.

В Санкт-Петербурге проект развивался несколько другим образом³⁴. Проект начался в 1999 г. по инициативе Санкт-Петербургского городского суда (в частности, судьи Н.К. Шилова) при поддержке Детского Фонда ООН (ЮНИСЕФ), Фонда французского правительства, шведского государственного фонда SIDA, Фонда Форда и Института «Открытое общество». В основу организации пилотного проекта в Санкт-Петербурге была положена модель континентальной (французской) ювенальной юстиции³⁵. Напомним, что в соответствии с этой моделью, предполагается расширение участия судьи в профилактической работе с подростком. В Санкт-Петербурге расширение компетенции судей предполагалось достичь за счет повышения квалификации судей и за счет «прикрепления» к ним социальных работников. Для достижения этой цели в рамках проекта была создана служба социальных работников (4 человека), в трех судах районных судах города (Калининский, Невский и Красногвардейский районы) и один социальных работник выполнял координирующую функцию при Городском суде.

Основная функция социальных работников состояла в сборе информации и подготовке аналитической справки для судьи о личных качествах, семье и социальном окружении подростка, что должно было помочь судье вынести обоснованное и гуманное решение, учитывающее возможности реабилитационной работы с ребенком. На практике социальные работники вместе с судьями пытались «найти и скорректировать причины совершения преступления»³⁶. Широкая рамка обусловила смещение акцентов в деятельности социальных работников от сбора информации к оказанию экстренной социальной помощи ребенку и его семье. Подчеркнем, что социально-реабилитационная составляющая доминировала с самого первого этапа пилотного проекта в Санкт-Петербурге, а впоследствии стала определять направление развития проекта.

По первоначальной схеме проект действовал два года до 2001 г. Отметим, что на второй год проекта получил финансирование в рамках Программы развития ООН. Однако после ПРООН отказалась поддерживать проект. Участники и организаторы искали возможности продолжения проекта. Рассматривались две альтернативы: создать службу социальных работников при судах или отдать службу в руки городских властей. Судебный департамент не поддержал развитие эксперимента, и проект был передан в Городской центр профилактики безнадзорности и наркозависимости несовершеннолетних при Комитете по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями администрации Санкт-Петербурга.

Условно можно сказать, что реформирование стало осуществляться по шведской модели ювенальной юстиции, в которой центральное место занимает социальная служба³⁷. Примечательно, что именно шведский фонд SIDA взял на себя дальнейшее финансирование проекта. Возможность использовать скандинавский опыт и капитал является одним из важнейших ресурсов северо-западного региона. Для адаптации шведского опыта в российских условиях при Центре был организован «Отдел социального сопровождения несовершеннолетних правонарушителей», была проведена 3-х летняя программа обучения социальных работников под руководством шведских кураторов. Штат социальных работников был увеличен, чтобы обеспечить их представительство в каждом районе города сначала до 10 человек, затем до 23 человек и впоследствии до 80 человек. Подчеркнем, что с 2001 г. окончательно был закреплен переход в деятельности социальных работников от социального насыщения правосудия в отношении несовершеннолетних к проведению комплексной реабилитационной программы. Формально функция взаимодействия с судом осталась у социальных работников, они, как и прежде, должны готовить информационную справку для судьи о подростке, о его социальном окружении, позитивном и негативном потенциале реабилитации. Но по мере развития проекта контакт с судьями ослабевал в силу разных причин, а мероприятия по социальной реабилитации стали все больше доминировать. Однако отметим, что единственным ресурсом, который создавался в рамках проекта был компетентный социальный работник. Социальные работники должны были самостоятельно устанавливать контакты, обращаться в различные ведомства и учреждения, которые бы могли оказать помощь подростку.

В 2004 г. проект стал развиваться еще по одному направлению. Были созданы службы молодежных работников, которые должны были внедрять ювенальную юстицию, работая в паре с инспекторами по делам несовершеннолетних. На наш взгляд, такой путь трансформации привел скорее к дискредитации идеи ювенальной юстиции, чем ее продвижению. В Петербурге «ювенальная юстиция» стала некоторой параверсией, дублирующей работу самого консервативного элемента системы профилактики в отношении несовершеннолетних. В настоящее время многие участники проекта и организаторы высказывают неудовлетворенность развитием проекта. Несомненно, позитивным моментом является то, что за годы экспериментирования наработан значительный опыт, алгоритм взаимодействия социальных работников с разными структурами, разработано методическое обеспечение их работы.

Санкт-Петербург отличает большое количество экспериментов и проектов в различных сферах. Если проект по ювенальной юстиции изжил себя, то стала интенсивно развиваться сфера социальной политики в отношении семьи и детей. С 2001 по настоящее время в Санкт-Петербурге в рамках целевой программы «Профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» развивается службы и отделы по работу с проблемными семьями и детьми. В рамках недавно принятой «Концепции развития системы социальной защиты населения Санкт-Петербурга», работа с семьей и детьми, находящимися в трудной жизненной ситуации, является одним из 3-х приоритетных направлений реформирования³⁸. В соответствии с Концепцией, будет развиваться система социальных служб в каждом районе города, увеличиваться количество приютов, дневных стационаров и центров по работе семьей и детьми. Подводя итог, можно сказать, что в Петербурге продолжает строиться «шведская» модель ювенальной юстиции с развитой сетью социальных служб и социально-реабилитационным содержанием.

В 2001 году были начаты два пилотных проекта по программе «Поддержка осуществления правосудия в отношении несовершеннолетних» в Ростове-на-Дону и в Саратове. Проекты были инициированы Судебными департаментами этих регионов и финансово поддержаны Программой развития ООН в РФ. Организационная структура проектов была похожа: в рамках проекта создавались службы социальных работников, которые прикреплялись к судьям нескольких городских районов.

Ростовский эксперимент на сегодняшний день считается самым успешным. На базе ростовского проекта разрабатывается интернет-портал, посвященный развитию ювенальной юстиции в России (www.juvenilejustice.ru). Опыт ростовских ювенальных судов, в особенности инициатора проекта судьи Вороновой Е.Л. получил положительную оценку со стороны депутатов Государственной Думы РФ и Верховного Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия (2005 г.)³⁹. В Ростове-на-Дону разработан механизм включения социальных работников в систему правосудия. Социальные работники получили статус помощников судей и продолжают работать при судах. В ходе проекта укреплен механизм специализации судей. По инициативе работников системы правосудия усилен контроль исполнения ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» №120.

Если попытаться определить модель ростовского эксперимента, то скорее можно говорить о реализации смешанной модели ювенальной юстиции — нечто среднего между французской (континентальной) и социально-реабилитационной. В Ростове-на-Дону удалось в полной мере включить судебный корпус в эксперимент, провести реформы внутри судебного корпуса, расширить социальную компетенцию судьи за счет официального механизма прикрепления к судьям социальных работников, что очень близко к французской системе. Вместе с тем, в Ростове-на-Дону задействован правовой механизм в целом для улучшения работы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Отслеживание работы учреждений системы профилактики, выполнение ими возложенных законом обязательств и последовательное решение проблемы подростка вменено в обязанность судей и прокурорских работников. Эти меры позволяет интенсифицировать работу учреждений и ведомств, включенных в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Саратовский эксперимент первоначально задумывался по модели ростовского проекта⁴⁰. Были выбраны 6 районов города и организована служба социальных работников по одного при каждом из районных судов. Но развивался проект совершенно по другому сценарию скорее «питерскому», а не ростовскому. В Саратове сложно складывались взаимоотношения с районными судьями, несмотря на официальную включенность в проект Судебного Департамента. Судей на участие в проекте назначали «сверху», взаимоотношения с областным судом были формализованы. В результате контакт социальных работников с судьями постепенно ослабевал. Постепенно в саратовском проекте, так как и в петербургском проекте, стали доминировать социально-реабилитационные идеи и формы работы с несовершеннолетними. Но проведению эффективной социально-реабилитационной работы препятствовало несколько факторов, таких как ограниченность ресурсов социальных работников (время, силы, компетенция), слабость и неразвитость социальной инфраструктуры, что существенно ограничивало возможности проведения реабилитации.

По окончанию международной финансовой поддержки, служба была передана в Комитет по труду и социальной защите городской администрации. Развитие фактически службы прекратилось. Большинство участников проекта были разочарованы в его результатах, не видели перспектив и отказались от дальнейшего участия в проекте. В настоящее время в Саратове в развитии ювенальной юстиции, социальных служб пробации и внедрении элементов восстановительного правосудия заинтересован зам. председателя Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Саратовской области В.С. Чернобровкин. По мнению, В.С. Чернобровкина, Комиссия по делам несовершеннолетних могла бы стать центральным звеном и двигателем эксперимента по ювенальной юстиции⁴¹.

Таким образом, саратовский случай имеет много общих черт с санкт-петербургским кейсом. Реформирование системы правосудия оказалось непосильной задачей для пилотного проекта и постепенно «ювенальная юстиция» стала представлять собой еще одну социальную службу, работающую со сложной категорией подростков.

Одним из последних широко известных проектов по развитию ювенальной юстиции стал проект в Пермском регионе. Представители Прикамья неоднократно принимали участия в конференциях и семинарах посвященных развитию ювенальной юстиции. В 2005 г. уполномоченная по правам человека Марголина Т.И. в Пермской области представила на круглом столе в Комитете Государственной Думы РФ по делам женщин, семьи и детей, а также по Конституционному законодательству и государственному строительству на тему: «Становление ювенальной юстиции в России: опыт, проблемы и перспективы» доклад на тему «Место ювенальной юстиции в защите прав детей»⁴².

Следует отметить, что пермский случай не является самостоятельным пилотным проектом по развитию ювенальной юстиции. В Перми реализовывалось несколько проектов по социальной, психологической реабилитации социально-неблагополучных детей. Среди них программа «О реформировании системы профилактики социального сиротства», «Возвращение домой», целевые областные программы «Семья и дети Прикамья», «Развитие образования» и принятия ряда законов «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», семинары «Правозащитная функция комиссий по делам несовершеннолетних», «Восстановительные технологии в социальной работе». С точки зрения УППЧ Т. И. Марголиной, эти программы могут составлять основу ювенальной юстиции. Но подчеркнем, что собственно система правосудия не включена ни в одну из пермских программ. Возможно, это произошло вследствие отсутствия инициативы со стороны органов правосудия, как отмечено на сайте УППЧ Пермской области. В данном случае не суть важно. На наш взгляд, важно понимать, что в пермском случае мы говорим скорее не о ювенальной юстиции, а о совершенствовании системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних или даже скорее системы социальной защиты детей попавших в трудные жизненные ситуации.

В отношении пермского случая следует отметить еще одну важную деталь. Среди пермских достижений упоминается «модель восстановительного правосудия», которая действует в Индустриальном районе г. Перми. Под «восстановительным правосудием» в пермском случае понимается «система недопущения совершения преступления, основанная на профилактической работе с несовершеннолетними» . Такой подход немного не совпадает с позицией основателей восстановительного правосудия. Напомним, что основная идея восстановительного правосудия состоит в изменении ценностного содержания судебного процесса, компенсации вреда жертве и в активном участии сообщества, государства и всех заинтересованных сторон в процедуре примирения. В Перми же содержание «восстановительного правосудия» почти целиком вытесняются «восстановительными» технологиями социальной работы. Но в социальной работе под «восстановительными» технологиями понимается, прежде всего, восстановление социальных качеств, мотивации, психологии человека (ребенка) попавшего в трудную жизненную ситуацию. То есть основным агентом «восстановления» является сам человек, а не мнение, чувства, действия его оппонентов (жертв его невнимания, преступления) и сообщества в целом.

Резюмируя итоги пилотных региональных проектов по внедрению ювенальной юстиции можно сделать следующие выводы. Во-первых, только в одном региональном проекте в Ростове-на-Дону удалось включить судебный корпус в эксперимент, попытаться построить модель «детского» правосудия, в которой участвовали бы и судьи, и социальные работники, и была предложена новая по содержанию и по реализации модель работы с несовершеннолетним правонарушителем. Последняя, кстати, реализована целиком на базе существующих законов и правовых механизмов. В остальных случаях, постепенно судьи прекращали участвовать в проектах. Социальные службы становились основными участниками эксперимента. Пермский случай можно считать апогеем этой ситуации, когда социальные службы изначально были определены как основные агенты ювенальной юстиции.

Во-вторых, во всех российских проектах по ювенальной юстиции доминирует реабилитационная, социозащитная парадигма. Создание социально-реабилитационного пространства определяется в качестве приоритетного направления реформирования систем правосудия и профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. На наш взгляд, такое развитие ситуации показывает, что к принятию инновационных форм ювенальной юстиции Россия пока не готова. Вероятно, без развития социально-реабилитационной среды и внедрения системного подхода к решению проблем ребенка и обеспечению его прав невозможен переход на следующий уровень. Учитывая интенсивное развитие институтов социальной сферы, можно предположить, что она станет локомотивом социальных изменений и в сфере правосудия в отношении несовершеннолетних.

Итак, в России на сегодняшний день проводится множество экспериментов и пилотных проектов. Среди них институт Уполномоченных по правам ребенка и пилотные проекты по ювенальной юстиции. И тот, и другой эксперимент пока не имеют поддержки на федеральном уровне и по больше части ограничены территорией субъекта федерации. Будущее и того и другого института призрачно.

Однако за эти годы были получены значительные результаты, наработан опыт, разработаны интересные методики, создано информационное пространство по теме и, главное, оказана реальная помощь многим детям оказавшимся в конфликте с законом.

Институт уполномоченных по правам ребенка развивается более интенсивно, чем институт ювенальной юстиции. Возможно, активная позиция и содействие уполномоченных по правам детей в различных регионах позволят сделать ювенальную юстицию для РФ реальной.

В заключение резюмируем возможные направления деятельности Уполномоченных по правам ребенка в продвижении ювенальной юстиции:

— продвигать на всех уровнях государственной власти идею ювенальной юстиции как особой сферы права необходимой и востребованной в России.

— распространять и поддерживать проекты по внедрению ювенальной юстиции в регионах, способствовать открытому обсуждению данной проблемы, включая все заинтересованные стороны (в том числе представителей судебной системы);

— брать на себя роль посредника либо инициатора усиления взаимодействия между учреждениями и ведомствами, занимающимися обеспечением прав детей; активно инициировать создание межведомственных комитетов, комиссий, рабочих групп по отдельным проблемам детей в регионе;

— способствовать развитию инновационных форм социальных учреждений открытого типа для детей (приюты, реабилитационные центры, дневные стационары и т.д.), служб экстренной социальной помощи детям и центров по работе с семьей и т.д.

Н.Ю. Данилова

ПРИМЕЧАНИЕ